Стівен Таппер
Експерт Проекту ЄС «Підтримка політики регіонального розвитку в Україні»

Ця невелика стаття не зможе включити більше, ніж коротке ознайомлення з деякими питаннями регіонального розвитку в одному з регіонів Європейського Союзу, який отримав досвід вирішення проблем свого розвитку за рахунок підтримки фондів ЄС завдяки приєднанню Великобританії до ЄС.

Ці уроки і спостереження не можуть бути просто використані в Україні, але багато загальних питань розвитку звучать дивно знайомими, а саме:

• наявність значних відмінностей у рівні добробуту між різними районами Шотландії, де позбавлення відповідного рівня життя охоплює не тільки питання доходів, а й доступ до житла і послуг (наприклад, якості медичного обслуговування і забезпечення освіти);
• проблема демографічного зсуву або міграції, яка охопила багатьох громадян, що переїжджають з депресивних сільських районів, зокрема з Хайлендс енд Айлендс, у великі промислові і комерційні центри між Единбургом і Глазго або уздовж Східного узбережжя (Данді, Абердін). Останнє значною мірою, було пов’язане з початком видобутку нафти в Північному морі, але тепер ці області будуть відчувати зростання проблем тому, що ресурси закінчуються, і ця проблема особливо гостро стоїть у віддалених областях, таких як Шетландські острови. Цей приклад повторює події 19-го століття, коли була масова (іноді вимушена) міграція у великі міста та Північну Америку;
• неналежне транспортне сполучення в сільських районах, і особливо в гірських районах;
• пов’язана з міграцією проблема старіння населення в багатьох районах за межами центрального регіону (Глазго – Единбург);
• скорочення багатьох традиційних галузей промисловості, особливо важкої промисловості в центральному регіоні. Це були великі роботодавці – тому їх крах призвів до високого рівня безробіття. Знакові приклади: занепад суднобудування у Клайдсайді (Глазго) і видобутку вугілля у Файфі і навколо Единбурга. Перше призвело до проблем міського розвитку, а останнє до падіння рівня життя в невеликих громадах.

Багато з наведених вище прикладів мають тривалий історичний контекст починаючи з тридцятих років минулого століття. Деякі з них поглибились через Другу світову війну – тому Шотландія здатна продемонструвати стійкі традиції спеціальних заходів з регіонального розвитку починаючи з 1946–1947 фінансових років. Ось чому тривалість цих традицій робить приклад Шотландії особливо цікавим.

Інституційне забезпечення і розбудова політики регіонального розвитку

Починаючи з 1997 року Шотландія домоглася повернення свого парламенту (який зник після укладання Союзу із Англією у 1707 році) і його власного виконавчого органу – Шотландського уряду, що отримує все більше делегованих повноважень від уряду Великобританії. З точки зору регіонального та місцевого розвитку найбільш цікаві особливості Шотландського уряду полягають в такому:

• обов’язки багатьох міністрів/секретарів кабінету (членів Шотландського кабінету міністрів) мають тенденцію бути більш приземленими, ніж зазвичай. Наприклад, розвиток громад або розширення їх повноважень та підвищення соціального захисту зосереджено в межах одного секретаріату кабінету міністрів, тому що це є важливою складовою для багатьох громадах;
• деякі функції, які могли б в іншому місці розглядатися як дуже відмінні між собою, об’єднані на тематичній основі. Наприклад, економічний розвиток у багатьох сільських районах пов’язаний із доступом до мережі Інтернет належної якості – тому не дивно, що питання підключення до Інтернету в поєднанні з розвитком сільських районів знаходяться під контролем секретаріату кабінету міністрів.

Не зупиняючись на цьому докладно, зазначимо, що принцип полягає у виявленні пов’язаних проблем та розгляді їх в рамках єдиної адміністративної структури, якщо це можливо, як засіб мінімізації потенційних проблем координації, які могли б виникнути, якщо б вони були розділені за більш традиційними принципами. Ефективність цього на практиці може бути предметом для дискусій – тому що міністерські чи міжвідомчі відносини є складними в будь-якому уряді.

Відносно політики слід зазначити, що шотландський уряд має національні програми розвитку для ключових галузей промисловості. Гарним прикладом, що враховує регіональні відмінності, є Шотландська програма розвитку сільських територій, яка має такі цілі:

• розвиток сільської економіки;
• підтримка сільськогосподарської та лісової промисловості;
• захист і збереження навколишнього природного середовища;
• вирішення проблем зміни клімату;
• підтримка сільських громад в загальних питаннях.

Орієнтація на розвиток – «Індекс позбавлення відповідного рівня життя»

Одним з ключових питань регіонального розвитку є пріоритети спрямування ресурсів: жоден уряд не має невичерпних запасів або людських ресурсів. Необхідність розвитку значно варіюється, тому одним із завдань уряду є зосередження на проблемах громад, які найбільше потребують допомоги.

З цієї причини у Шотландії вже протягом багатьох років використовують так званий Шотландський Індекс рівня життя. Він визначає ступінь, в якій конкретна місцевість потребує підтримки, ґрунтуючись на наявних рівнях доходів, якості житла, доступу до соціальних послуг та освіти, якщо вони істотно нижче за середній показник по країні. Цей метод базується на дослідженнях з використанням 38 показників і результатів, що відображаються на інтерактивній карті, з якою можна ознайомитися за посиланням www.simd.scot/2016.

Показники, що відображені на карті, дають зрозуміти, що, наприклад, в Глазго існує набагато більша потреба у державній підтримці, ніж в Единбурзі, оскільки падіння рівня життя більше в Глазго. Ступінь деталізації дуже високий: якщо читач використає пункт меню «2. Area Finder» і введе поштовий індекс (наприклад, G41 3AZ – власний поштовий індекс автора статті) він отримає безпосередні дані про фактичну кількість населення, рівень доходів і зайнятості на цій території. Використання Шотландської моделі може бути занадто витратним для реалізації в Україні, але подібні системи, побудовані за шотландською моделлю з меншим ступенем деталізації даних, вже застосовуються в інших пілотних регіонах.

Основні інструменти для активізації розвитку на регіональному рівні

Ключову роль для регіонального розвитку в Україні, крім політичних інструментів, виконує Державний фонд регіонального розвитку. Ситуація в Шотландії трохи відрізняється з таких причин:

• у довгій історії вирішення проблем регіо-нального розвитку в Шотландії ключова роль до 1990-х років належала Агентству шотландського розвитку (SDA). Воно мало регіональні філії/дочірні структури і було створено для стимулювання економічного розвитку, а економічний розвиток на низовому рівні розглядався як необхідна умова для вирішення соціальних питань, таких як демографічний зсув. У той час Шотландія не мала свого власного уряду, тому не було ніякого «шотландського» урядового міністерства, яке б відповідало за регіональний та місцевий розвиток;
• потім, на протязі кількох років, Агентство було трансформовано, але не через закриття, а через корпоратизацію. Сьогоднішня його структура ґрунтується на ієрархії агенцій розвитку підприємництва. Ці органи (наприклад: «Хайлендс енд Айлендс Ентерпрайз» www.hie.co.uk) беруть участь в підтримці і підприємництва, і громад;
• ця мережа надає гранти для фінансування визначених видів бізнесу і одночасно займається підтримкою проектів розвитку громад і сприянням соціальному підприємництву, коли метою є поєднання розвитку бізнесу і вирішення соціальних питань.

Крім того, малі і середні підприємства можуть подати заявку на отримання кредитів з державних джерел (дивіться як приклад www.goo.gl/SgyyL8) і розраховувати на підтримку з боку приватного сектора, хоча уряд, як і раніше, стурбований тим, що банки не надають достатніх обсягів середньо- і довгострокового фінансування проектів розвитку.

Місцеві громади та їх розвиток

На роль громад у Шотландії значною мірою вплинуло прийняття у 2015 році Акта розширення повноважень громад, хоча і раніше існував досить високий рівень децентралізації: регіони могли визначати свої власні цілі розвитку, навіть на рівні місцевих рад. Проте одинадцять положень нового закону, ймовірно, посилять роль місцевих громад у регіональному і місцевому розвитку, оскільуи вони включають в себе наступне:

На національному рівні:

На цьому рівні визнана необхідність встановлення шотландськими міністерствами національних показників для Шотландії в цілому, які є інструктивними для роботи органів державної влади. Органи державної влади та інші організації, що здійснюють державні функції, повинні бути націлені на досягнення цих показників під час виконання делегованих їм повноважень. Це загальне положення, яке спрямоване на те, щоб регіональні та місцеві дії знаходились у відповідності із загальними національними цілями.

На рівні планування в громадах:

Акт розширення повноважень громад перераховує усі державні органи, які беруть участь в плануванні розвитку громад, і призначає їм нові обов’язки. Вони формують партнерства громадського планування для кожного напрямку діяльності місцевого органу влади. Ці партнерства повинні підготувати і опублікувати план поліпшення місцевих показників та пріоритетні показники, яким повинна приділятись першочергова увага. Причому зниженню нерівностей приділяється особлива увага. Вони також повинні розробляти «локальні плани дій» для більш низького рівня – для районів, які мають найбільш невідповідні показники. Всі партнери повинні враховувати ці плани під час виконання своїх функцій і повинні докладати відповідних зусиль для поліпшення пріоритетних показників. Участь громад лежить в основі планування. Партнерства громадського планування повинні підтримувати участь громадських організацій на всіх етапах процесу: в розробці та оприлюдненні планів, їх перегляді і представленні звітів про результати роботи.

Слід зазначити, що там, де місцева влада не хоче вступати в діалог з місцевою громадою, Шотландський уряд через відповідного міністра може підштовхнути їх до цього.

Участь у запитах:

Коли громада вважає, що можна покращити результати, які забезпечують державні органи, вона має можливість залучити своїх представників до участі в процесі виконання цих робіт для їх поліпшення. Це може включати в себе пропозицію постачальникам послуг, – яким чином найкраще задовільнити потреби користувачів за рахунок використання волонтерів, або навіть пропозицію передати повністю надання цих послуг громаді. При цьому, якщо немає достатніх підстав для відмови, державний орган повинен погодитися на прохання і організувати відповідний процес.

Повноваження громади щодо придбання землі:

Акт розширення повноважень громад надає більші права купувати земельні ділянки по всій Шотландії, у міських чи сільських районах, а також вдосконалює процедури. Місцева громада може заявити про свій інтерес до ділянки, і, якщо ділянка підходить для продажу, у громади буде право бути першою у черзі на купівлю. Рішення щодо продажу залежить від власника ділянки, проте навіть без бажання власника громади можуть придбати бездоглядну кинуту землю або ту, що завдає шкоди навколишньому середовищу і благополуччю громади. Це стає можливим, якщо придбання здійснюється в інтересах суспільства і узгоджується з перспективами розвитку земельної ділянки.

Запити на передачу активів:

Це надає громаді право купувати, здавати в оренду, управляти та використовувати землю і будівлі, що належать місцевим органам влади, шотландським державним органам чи міністерствам. Громада повинна визначитись зі своїми планами щодо використання наявних активів і очікуваної користі від них. Державний орган розглядає, крім іншого, чи спрямовані надані пропозиції на поліпшення чи відновлення економічного розвитку, охорону здоров’я, зменшення соціальної або екологічної нерівності.

Спільна власність громади:

Місцеві органи влади зобов’язані вести реєстр наявного майна і публікувати свої пропозиції і пояснення суспільству перед припиненням та змінами у використанні об’єктів спільної власності громади.

Місцеві податки (місцеві збори за послуги, аналог комунальних послуг в Україні):

Акт розширення повноважень громад надає право місцевим органам влади, на додаток до наявних загальнодержавних, встановлювати власні місцеві податки і визначати їх ставки. Це дозволяє краще реагувати на місцеві потреби і забезпечувати їх вирішення.

Як видно з наведеного вище – основна сила регіонального та місцевого розвитку полягає у розширенні повноважень громад в тій чи іншій місцевості. Шотландія має довгу історію проектів, що були започатковані на рівні місцевих громад, і закон посилює права, які були набуті в попередні періоди. Це відображає фундаментальне переконання, що розвиток найбільш ефективний тоді, коли його програма збігається з потребами громади, в якій цей розвиток планується і якій він здатен принести максимальні соціально-економічні вигоди.

Приклади проектів, орієнтованих на громаду

Є багато прикладів проектів, які були розроблені місцевими громадами на низовому рівні по всій Шотландії і стали особливо цінними для розвитку віддалених районів. Деякі з них мають істотну соціальну спрямованість і є прикладами соціального підприємництва, наприклад, виготовлення різноманітних виробів непрацездатними особами, що використовує соціальний центр на острові Льюїс.

Іншим прикладом може служити «Арос центр» у Портрі на острові Скай (www.aros.co.uk). Це культурний центр, що був створений за підтримки місцевого бізнесу, пожертвувань з боку широких кіл суспільства, а також за сприяння агенції економічного розвитку «Хайленд енд Айленд Ентерпрайз». Він має широкий спектр послуг, як комерційних, так і некомерційних, в тому числі: проведення вернісажів і некомерційних виставок, послуг ресторанів і магазинів, театру і кінотеатру тощо. Створення центру стало важливим фактором розвитку в чотирьох сферах: у створенні робочих місць для місцевих жителів; як розважального об’єкта для місцевого населення (яке в іншому випадку витрачало б дві години на поїздку до Інвернесса для відвідування театру і кіно); як каталізатор розвитку індустрії туризму (одна з найбільших галузей для працевлаштування у регіоні Хайленд) і як інструмент захисту місцевої спадщини, в тому числі гельської мови (досі широко використовується на острові Скай). Цей проект показує, як об’єкт може бути створений за місцевою ініціативою, що забезпечує імпульс для розвитку в кількох напрямках одночасно і при цьому залишається сталим. Це також урок, який демонструє, що місцеві громади спроможні бути першими в питаннях свого розвитку, а уряд не повинен відігравати в цьому провідну роль.

Cтаття опублікована у віснику РЕГІОНЕТ "Стратегія розвитку" №2.