Сергій Максименко
Експерт з питань регіонального розвитку Програми U-LEAD з Європою

В листопаді 2014 року було підписано Угоду про фінансування між Урядом України та Європейською Комісією щодо надання нашій країні допомоги у формі секторальної бюджетної підтримки (СБП) для впровадження державної регіональної політики. Секторальна бюджетна підтримка є одним із різновидів бюджетної підтримки ЄС країнам-партнерам. Цей текст містить стислий опис засадничих принципів та механізмів впровадження бюджетної підтримки ЄС, а також основні характеристики секторальної бюджетної підтримки Україні для реалізації державної регіональної політики. Квітень 2017.

Значну частину (20–25%) допомоги іншим країнам Європейський Союз надає у вигляді бюджетної підтримки. Бюджетна підтримка ЄС є дієвим інструментом надання допомоги країнам-партнерам. Вона передбачає надання фінансової допомоги – прямий переказ коштів на рахунок державного казначейства країни-партнера, але цим далеко не обмежується – певні кошти є наразі тільки одним з чотирьох основних елементів.

Складові бюджетної підтримки Європейського Союзу

Платформа для діалогу з ключовими зацікавленими сторонами країни-отримувача – Уряд, національні контролюючі органи, громадянське суспільство – щодо певної галузевої політики та її фінансування, цілей та результатів, відповідності принципам прозорості та підзвітності.

Фінансова підтримка. Переказ здійснюється в евро на рахунок Уряду в Національному Банку, а потім кошти конвертуються в національну валюту на рахунок Держказначейства. Кошти бюджетної підтримки мають бути зараховані як надходження до державного бюджету країни-отримувача. Кожен переказ/транш виплачується виключно після того, як певні умови були виконані отримувачем бюджетної підтримки. Після того як транш було переказано, кошти надалі використовуються відповідно до правил та процедур щодо управління фінансами країни-отримувача, і відповідальність за їх належне використання лежить на уряді країни-партнера.

Оцінювання ефективності/результативності досягнення цілей та результатів впровадження політики розвитку. Бюджетна підтримка у першу чергу спрямована на потреби щодо РОЗВИТКУ. Передбачається, що країна-отримувач має мати ефективні системи збору інформації та продукування статистичних даних, моніторингу впровадження відповідних проектів і програм та оцінювання впливу політики, може забезпечити адекватний рівень управління фінансами з акцентом на результаті, прозоре звітування органами влади перед громадськістю та публічний доступ до інформації.

Зміцнення спроможності. Потреби щодо зміцнення спроможності мають оцінюватися на регулярній основі з метою побудови ефективних інституцій та покращення спроможності урядових структур розробляти та впроваджувати певну політику та надавати послуги кінцевим бенефіціарам, забезпечувати активну участь усіх національних зацікавлених сторін та покращувати національну систему статистики. Європейська Комісія може надавати допомогу з цих питань на запит, у прямому взаємозв’язку з чітко визначеними результатами, що планується досягнути.

Підхід Європейської Комісії до бюджетної підтримки полягає у тому, щоб через цей інструмент покращувати стосунки партнерства з іншими країнами з метою зміцнення демократії, досягнення сталого економічного розвитку і подолання бідності. Такий підхід має бути базований на взаємній підзвітності та відданості фундаментальним цінностям прав людини, демократії та верховенства права. Бюджетна підтримка надається у якості стимулювання певного «вектору змін» щодо основних викликів/проблем розвитку:

• забезпечення прав людини та демократичних цінностей;
• покращення управління фінансами, макроекономічна стабільність, інклюзивне зростання та боротьба з корупцією;
• підтримка секторальних/галузевих політик та покращення надання послуг у певних секторах;
• державне будівництво у слабких державах та подолання конкретних розвиткових викликів у малих острівних державах та заморських територіях;
• покращення здатності національних урядів забезпечувати збільшення надходжень до бюджету та зменшення залежності країн від зовнішньої допомоги.

Відповідно, з урахуванням специфіки конкретних зазначених проблем, програми бюджетної підтримки Європейської Комісії можуть бути трьох типів:

1. Контракти/угоди щодо належного врядування та розвитку. Підтримка національної політики/стратегії або реформи розвитку. Використовуються під конкретні цілі, що зосереджені на підсиленні національної підзвітності і зміцненні національних контрольних механізмів – важливої бази для удосконалення системи врядування та відданості фундаментальним цінностям. Також використовуються з метою зміцнення основних систем управління та підтримки ширших реформ – макроекономічна стабільність, управління публічними фінансами (включно з державними закупівлями та боротьбою з корупцією), зміцнення спроможності забезпечувати збільшення надходжень до бюджету, реформа державного сектору.
2. Контракти/угоди щодо секторальних реформ. Підтримка секторальних реформ та покращення надання послуг. Використовуються під конкретні цілі, які є дещо звужені до підтримки конкретної галузі/сектору або конкретної реформи. Додана вартість такої підтримки полягає у прискоренні реформ, покращенні ефективності використання коштів у певному секторі, зміцненні інституційної спроможності бенефіціарів.
3. Контракти/угоди щодо державного будівництва. Підтримка слабким державам та в умовах перехідних періодів. Використовуються в ситуаціях слабкості державних структур та утворень, підтримка протягом перехідного періоду до демократичного врядування, включно зі сталими змінами в перехідних суспільствах. Допомога країнам партнерам забезпечити життєво важливі функції державного управління та надавати базові послуги населенню.

Залежно від конкретних умов в конкретних країнах-партнерах Європейська Комісія використовує різні типи програм бюджетної підтримки.

Угода про фінансування (Контракт на реформу сектору) Програми підтримки секторальної політики — Підтримка регіональної політики України

Основні характеристики Угоди

Угода з ЄС стала можливою великою мірою завдяки тому, що в серпні 2014 року Україна, після суттєвих затримок, спромоглася затвердити Державну стратегію регіонального розвитку України на період до 2020 року (ДСРР 2020). На відміну від попередніх подібних документів ДСРР 2020 передбачала значні зміни в ДРП України, перехід до нової державної регіональної політики, орієнтованої на підвищення спроможності регіонів шукати, знаходити та ефективно використовувати внутрішні резерви, сильні сторони власного потенціалу. Впроваджено нове розуміння регіональної політики як політики розвитку, стимулювання економічної, інвестиційної діяльності, заохочення інновацій та створення нових робочих місць, посилення міжрегіональної співпраці, що сприяє загальноукраїнській солідарності та згуртованості. Обраний Україною вектор щодо ДРП відповідає ключовим принципам та підходам, як це бачить і впроваджує у власній політиці Європейський Союз, що і було головним фактором рішення ЄС надати нам допомогу у вигляді СБП для впровадження державної регіональної політики на нових підходах.

Слід зазначити, що основні положення Угоди/Контракту спрямовані на вирішення завдань, що сформульовані саме у тексті ДСРР 2020. Наводимо кілька фрагментів документу, які, власне, і характеризують суть змісту та процесу щодо реалізації цієї Угоди. Варто підкреслити, що у документі відображені/матеріалізовані наведені вище загальні засадничі принципи бюджетної підтримки ЄС, як інструменту надання допомоги з реформування країнам-партнерам.

Загальна мета:

Загальною мета запропонованого Контракту на реформу сектору (КРС) є підтримка соціальної, економічної та територіальної згуртованості України і підвищення добробуту громадян по всій країні.

Цілі:

Контракт підтримує цілі як їх визначено у Державній стратегії регіонального розвитку України (ДСРР) на період до 2020 року, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року.

Стратегія визначає три конкретні цілі:

1. підвищення рівня конкурентоспроможності регіонів;
2. територіальна соціально-економічна інтеграція і просторовий розвиток;
3. ефективне державне управління у сфері регіонального розвитку.

Очікувані результати

Контракт надає додаткове фінансування для реформ у сфері регіонального розвитку та децентралізації в Україні. Це відноситься, зокрема, до Державної стратегії регіонального розвитку України на період до 2020 року, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року.

Очікувані результати Контракту є наступні:

1. удосконалено нормативно-правову базу регіональної політики;
2. забезпечено стабільне і передбачуване фінансування регіонального розвитку;
3. зміцнено фінансову автономію місцевого самоврядування;
4. запроваджено ефективну систему моніторингу та оцінки ефективності реалізації, забезпечуючи регулярне надання інформації щодо ефективності політики у контексті досягнення трьох зазначених цілей;
5. зміцнено конкурентоспроможність регіонів;
6. покращено територіальну соціально-економічну згуртованість.

Крім того, зокрема через заплановану додаткову підтримку, Контракт буде сприяти:

• зміцненню потенціалу центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування щодо розробки, реалізації, моніторингу та оцінки регіональних стратегій розвитку та операційних програм, що зміцнюватиме конкурентоспроможність регіонів та зменшуватиме регіональні диспропорції;
• підвищенню потенціалу центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування щодо розробки, реалізації та моніторингу адміністративно-територіальних реформ.

Загальні умови для виплати всіх траншів є наступні:

1. досягнення задовільного прогресу в реалізації регіональної політики, яка продовжує бути актуальною та користується довірою;
2. впровадження надійної, орієнтованої на стабільність, макроекономічної політики;
3. задовільний прогрес в реалізації програми реформи управління державними фінансами;
4. задовільний прогрес щодо публічної доступності своєчасної, повної і ґрунтовної бюджетної інформації.

У разі значного погіршення фундаментальних цінностей, виплати щодо бюджетної підтримки можуть бути офіційно призупинені... або тимчасово припинені або скорочені.

Наступні особливі умови будуть розглядатися для змінних траншів:

1. суттєво вдосконалена нормативно-правова база регіональної політики;
2. здійснюється стабільне і передбачуване фінансування регіонального розвитку;
3. зміцнено фінансову автономію місцевого самоврядування;
4. створена ефективна система моніторингу та оцінки, забезпечуючи регулярне представлення інформації про ефективність впровадження регіональної політики із досягнення трьох стратегічних цілей;
5. підвищено рівень конкурентопроможності регіонів;
6. покращено територіальну соціально-економічну згуртованість.

Наводимо деякі показники ефективності виконання, що використовуються для виплат за цією Угодою. Вони деталізують та конкретизують завдання країни-отримувача щодо реформування та впровадження ДРП. Варто зазначити, що ці показники не є щось «нав’язане ззовні» , це щось таке, що Україна мусила б робити і без жодної бюджетної підтримки задля власного блага.

Нормативно-правова база регіональної політики

Нова Державна стратегія регіонального розвитку до 2020 року прийнята, включно з удосконаленим механізмом оцінки ефективності виконання з щорічними завданнями.

Визначено рамкову систему державної регіональної політики шляхом прийняття Закону «Про засади державної регіональної політики» або внесення змін до чинних нормативно-правових актів з питань регіонального розвитку.

Затвердження Плану заходів з реалізації Державної стратегії регіонального розвитку України на період до 2020 року на період 2015–2017 рр.

Створення правової основи для об'єднання територіальних утворень відповідно до рекомендацій ЄС / Ради Європи.

Затверджено зміни до Порядку використання коштів державного фонду регіонального розвитку. Новий Порядок визначає основу для фінансування та реалізації комплексних проектів з регіонального розвитку у відповідності зі стратегічними цілями Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року та регіональних стратегій розвитку.

Регіональні стратегії розвитку на період до 2020 року затверджені в усіх регіонах України (крім територій, які тимчасово не перебувають під контролем Уряду України).

Плани заходів з реалізації регіональних стратегій розвитку затверджені в усіх регіонах України (крім територій, які тимчасово не перебувають під контролем Уряду України).

Стабільне та передбачуване фінансування

Державний бюджет України на 2016 рік передбачав не менше 1 відсотка від прогнозного доходу загального фонду Державного бюджету України на відповідний бюджетний період для державного фонду регіонального розвитку у 2016 році.

З Державного бюджету України в 2017 році виділено не менше 1 відсотка від прогнозованого доходу загального фонду Державного бюджету України для фінансування Державного фонду регіонального розвитку у 2017 році.

Проект Державного бюджету України і прогноз Державного бюджету на 2018 та 2019 роки передбачають не менше 1 відсотка від прогнозованого доходу загального фонду проекту Державного бюджету України на відповідний бюджетний період для державного фонду регіонального розвитку (відповідно до Бюджетного кодексу України).

Фінансова автономія місцевого самоврядування

Прийняття змін до Бюджетного кодексу і Податкового кодексу України стосовно фінансової децентралізації, зміцнення фінансової автономії місцевого самоврядування.

Ефективний моніторинг та оцінка ефективності виконання

Затвердження порядку проведення моніторингу і оцінки ефективності реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року.

Більшість показників ефективності по усіх зазначених цілях досягаються Україною задовільно, за винятком забезпечення не менше 1 відсотка від прогнозованого доходу загального фонду Державного бюджету України для фінансування Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР). Це є проблемним моментом не тільки щодо реалізації Угоди з ЄС, це є суттєвим відходом від філософії засадничих принципів державної регіональної політики, що їх визначено у Законі України «Про засади державної регіональної політики» та ДСРР 2020. Адже, усі публічні кошти на фінансування регіонального розвитку доцільно сконцентрувати в єдиному джерелі, та розподіляти їх у чітко визначений прозорий спосіб таким чином, щоб максимально сприяти реалізації стратегічних та операційних розвиткових цілей на національному та регіональному рівнях. Станом на квітень 2017 року саме процедура щодо ДФРР є найбільш прозорою та ефективною у сенсі адекватного розподілу та спрямування коштів на реальні потреби бенефіціарів у конкретних територіях.

При цьому, однак, варто зазначити, що агрегована сума коштів, яка виділяється на регіональний розвиток у державному бюджеті, у принципі забезпечує виконання цього показника. Наприклад, у 2017 році Законом України від 21 грудня 2016 р. № 1801-VIII «Державний бюджет України на 2017 рік», передбачено 9,0 млрд грн на проекти і програми регіонального розвитку, що більше 1% обсягу доходів загального фонду Державного бюджету (на 2017 рік 1% складає – 6,7 млрд грн), зокрема:

• 3,5 млрд грн – державний фонд регіонального розвитку;
• 4,0 млрд грн – субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій;
• 1,5 млрд грн – субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад.

Також цілком обґрунтовано можна очікувати, що стабільне та передбачуване фінансування для ДРП буде забезпечуватися у тому числі через впровадження в країні середньострокового бюджетного планування. Законом України «Про внесення зміни до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України», прийнятим Верховною Радою України 23 березня 2017 року, встановлюється, що проект Основних напрямів бюджетної політики на 2018–2020 роки буде розроблено та подано на розгляд Кабінету Міністрів України до 1 червня 2017 року.

Реалізація Угоди Україною

Наприкінці 2016 року Україна отримала перший транш СБП ЄС на регіональну політику. Розпорядженням від 22 березня 2017 р. № 186-р «Про розподіл у 2017 році залишку коштів спеціального фонду державного бюджету для підтримки регіональної політики» Кабінет міністрів України розподілив ці кошти Мінрегіону для реалізації відповідних проектів і програм.

Які саме заходи треба здійснювати та у який спосіб на це дозволено витрачати бюджетні кошти, Уряд визначив ще у листопаді 2016 року. Постановою Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2016 р. № 827 «Деякі питання фінансування програм та проектів регіонального розвитку» затверджено два документи, які визначають процедурні питання щодо витрачання коштів на проекти та програми регіонального розвитку за рахунок бюджетних коштів, отриманих від ЄС у формі секторальної бюджетної підтримки:

• «Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для підтримки регіональної політики»
• «Порядок проведення конкурсного відбору проектів регіонального розвитку, які можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного бюджету, отриманих від Європейського Союзу»

Щодо згаданих у постанові 827 програм регіонального розвитку, то вони були схвалені ще у 2015 році. Постановою Кабінету Міністрів України від 7 жовтня 2015 р. № 821 «Деякі питання реалізації у 2015–2017 роках Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року» затверджено План заходів на 2015–2017 роки з реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року та схвалено програми регіонального розвитку, представлені Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства.

З метою забезпечення реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 р. № 385 (Офіційний вісник України, 2014 р., № 70, ст. 1966) (далі – Стратегія), відповідно до проектного, програмного підходів і методики та практик ЄС сформовано 5 Програм регіонального розвитку, які мають інвестиційну та розвиткову спрямованість:

• Програма регіонального розвитку
  «Інноваційна економіка та інвестиції»;
• Програма регіонального розвитку
  «Сільський розвиток»;
• Програма регіонального розвитку
  «Розвиток людського потенціалу»;
• Програма регіонального розвитку
  «Розвиток туризму»;
• Програма регіонального розвитку
  «Загальноукраїнська солідарність»
  (далі – Програми).

У кожній Програмі визначено напрями діяльності, які відповідають операційним цілям та окремим завданням або сукупності завдань Стратегії, очікувані результати та показники результативності проектів регіонального розвитку, що можуть бути профінансовані у рамках Програми за рахунок секторальної бюджетної підтримки ЄС відповідно до укладеної між Урядом України та Європейським Союзом, представленим Європейською Комісією, Угоди про фінансування Програми підтримки секторальної політики – Підтримка регіональної політики України від 27 листопада 2014 року.

Наразі, Мінрегіон працює над змінами до Постанови 827 з метою удосконалення процедури конкурсного відбору проектів та порядку використання коштів. Передбачається, що після внесення змін до Постанови 827, буде оголошено конкурс проектів за програмами регіонального розвитку. Слід зазначити, що це буде першою системною спробою в Україні реалізовувати державну регіональну політику у спосіб, який не обмежується суто нормативно-адміністративними заходами, а передбачає реальні кошти на інвестиційні проекти та програми.

Саме таке використання коштів на регіональну політику відповідає букві та духу Угоди з ЄС щодо секторальної бюджетної підтримки.

ДОДАТОК 1

УГОДА ПРО АСОЦІАЦІЮ

Угода між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони.

Глава 27
Транскордонне та регіональне співробітництво

Стаття 446
Сторони сприяють взаєморозумінню та двосторонньому співробітництву у сфері регіональної політики щодо методів формування та реалізації регіональних політик, зокрема багаторівневого управління та партнерства, з особливим наголосом на розвитку відсталих територій та на територіальному співробітництву, при цьому створюючи канали зв’язку та активізуючи обмін інформацією між національними, регіональними та місцевими органами влади, соціально-економічними утвореннями та представниками громадянського суспільства.

Стаття 447
Сторони підтримують та посилюють залучення місцевих та регіональних органів влади до транскордонного та регіонального співробітництва та відповідних управлінських структур з метою посилення співробітництва шляхом створення сприятливої законодавчої бази, підтримки та нарощування потенціалу розвитку, а також забезпечення зміцнення транскордонних та регіональних економічних зв’язків та ділового партнерства.

Стаття 448
Сторони зміцнюють та заохочують розвиток таких складових транскордонного та регіонального співробітництва, як, inter alia, транспорт, енергетика, комунікаційні мережі, культура, освіта, туризм, охорона здоров’я та інших сфер, охоплених цією Угодою, які містять елементи транскордонного та регіонального співробітництва. Сторони, зокрема, сприяють розвитку транскордонного співробітництва щодо модернізації, забезпечення обладнанням та координації роботи служб надання допомоги за умов надзвичайних ситуацій.

Стаття 449
Постійний діалог відбуватиметься з питань, охоплених Главою 27 Розділу V («Економічне та галузеве співробітництво») цієї Угоди.

ДОДАТОК 2

CЕРЕДНЬОСТРОКОВИЙ ПЛАН ПРІОРИТЕТНИХ ДІЙ УРЯДУ ДО 2020 РОКУ

Регіональний економічний розвиток
Основні проблеми, які мають бути вирішені у цій сфері

Створена упродовж 2015-2016 років нова система державного управління регіональним розвитком потребує визначення на наступний період реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року (постанова Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 р. № 385) чітких пріоритетів розвитку, завдань і заходів, реалізація яких сприятиме підвищенню конкурентоспроможності регіонів з одночасним стабільним та передбачуваним їх фінансуванням. Існуюча на сьогодні система фінансування програм і проектів регіонального розвитку потребує подальшого вдосконалення, оскільки діє довготривала процедура прийняття рішень стосовно затвердження відібраних інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку в рамках державного фонду регіонального розвитку, не забезпечується гарантоване стабільне фінансування програм і проектів регіонального розвитку протягом всього строку їх реалізації, що призводить до виникнення об’єктів незавершеного будівництва, недосягнення очікуваного ефекту від впровадження таких проектів. Крім того, необхідно поліпшити якість підготовки та відбору проектів, що фінансуються за рахунок ДФРР, забезпечити перехід від фінансування проектів, які спрямовані на вирішення локальних поточних проблем, на фінансування проектів, які створюють робочі місця, збільшують частку інноваційної продукції в її загальному поліпшують якість послуг та стандарти життя, підвищують конкурентоспроможність регіонів.

Відповідність пріоритету Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, іншим стратегічним документам, міжнародним зобов’язанням, зокрема Угоді про АСОЦІАЦІЮ

• Розділ 3 Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» за напрямом реформи «Реформа регіональної політики», затвердженої Указом Президента України від 12 січня 2015 року № 5;
• Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2020 року, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 р. № 385;
• Державна програма транскордонного співробітництва на 2016-2020 роки, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2016 року № 554;
• Додаткова Угода № 1 «Про фінансування програми підтримки секторальної політики – Підтримка регіональної політики України», підписана 19 липня 2016 року.

Суть підходу, який пропонується реалізувати в середньостроковій перспективі забезпечити фінансування виключно розвиткових проектів, які створюють робочі місця, збільшують частку інноваційної продукції в її загальному обсязі, підвищують конкурентоспроможність регіонів, поліпшують якість послуг та стандарти життя;

Послідовність кроків, які планується зробити у 2017 році

Сприяння розробці та впровадженню проектів регіонального розвитку відповідно до підходів ЄС.

Постановою Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2016 № 827 «Деякі питання фінансування програм та проектів регіонального розвитку» передбачено реалізація проектів регіонального розвитку, відібраних на конкурсній основі в рамках бюджетної підтримки Європейського Союзу.

Cтаття опублікована у часописі РЕГІОНЕТ "Стратегія розвитку" №3.